行政相对人不履行义务时行政机关如何救济

案例：因旧城改造，2014年12月18日，邢某与某县房屋征收部门就其房屋签订征收补偿协议，约定：补偿金额为237万余元，邢某1个月内搬迁。房屋征收部门给付拆迁补偿款后，邢某迟迟不搬迁。2015年3月11日，县房屋征收部门向法院申请强制执行。

新行政诉讼法及其司法解释已将行政协议纳入行政诉讼轨道，行政主体不履行或不完全履行行政协议的，相对人可以依照该法第12条第1款第11项提起行政诉讼。但是，相对人不履行行政协议的现象在现实中也绝非鲜见，对于相对人不履行行政协议的应当怎么办？再进一步，行政相对人不履行授益行政行为中所附负担，行政主体该如何选择救济途径？

  （一）司法诉讼与非诉讼解决模式

   1.诉讼途径

  （1）民事诉讼（×）

最为典型的有如《房屋征收与补偿》第25条第2款规定：“补偿协议订立后，一方当事人不履行补偿协议约定的义务的，另一方当事人可以依法提起诉讼。”这里对提起的究竟应该是什么性质的诉讼含糊其辞，引起极大的困惑与争议。如果结合新行政诉讼法第12条第11项规定，那么应当理解为作为行政主体的征收人不履行补偿协议，被征收人可以提起行政诉讼；而被征收人不履行补偿协议的，征收人只能提起民事诉讼。这应该是前述走民事诉讼路径观点的重要法律依据之一。

然而，a.既然法律赋予行政主体在行政协议中享有优益特权，那么为何又不去行使这种特权而要走民事诉讼路径呢？这不导致优益特权的虚置吗？b.面对公益和私益相冲突时，通过民事诉讼途径解决行政合同争议，也不能妥善解决公益和私益间的矛盾。c.诉讼成本会由于民事诉讼的一些基本理念强加于行政主体的行政成本之中。d.按民事程序，一方可以根据合同法的基本原理停止执行，要求赔偿损失，先行解决争议，而行政合同公益优先的基本原则在执行问题上正好要求相反，民事审理规则、基本原理无法完全适应行政合同的特性需要，无疑将影响行政效率，对社会公益带来较大的负面影响。

（2）行政诉讼（×）

据学理上的解释，法国的行政合同只是行政机关缔结的与私人合同关系不同的合同，这

类合同虽然依双方当事人的意思表示的一致而成立，但其法律关系不受私法支配，而是适用行政法的规则，其诉讼关系由行政法院管辖。

 但基于我国行政诉讼法“民告官”的单向性设计，行政机关显然无法通过行政诉讼的方式实现其行政合同目的。显然在我国现行法律框架之内，行政机关的诉权无法实现。

2.申请法院强制执行（√）

例如，《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十八条第一款规定，被征收人在法定期限内不申请行政复议或者不提起行政诉讼，在补偿决定规定的期限内又不搬迁的，由作出房屋征收决定的市、县级人民政府依法申请人民法院强制执行。虽然该条款并不包括房屋征收补偿协议可以申请法院强制执行的情形，但从实践情况来看，房屋征收补偿协议的补偿条件一般要高于补偿决定，从这种意义上说，申请法院强制执行房屋征收补偿协议，也不会损害被征收人的合法权益。

且上述法条同《行政强制法》第五十三条和第五十四条的规定类似，当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不履行行政决定的，行政机关催告当事人履行义务后当事人仍未履行义务的，没有行政强制执行权的行政机关可以自当事人申请行政救济的期限届满之次日起，在三个月内，依照本法规定向所在地有管辖权的人民法院申请强制执行。

（二）行政自行解决模式

1.行政复议（×）

行政复议既审查行政行为的合法性，又审查其合理性。那么可以创新复议启动模式，允许由行政主体提起行政复议申请，寻求复议救济。无论是哪一方启动救济程序，复议机关都应当对合同双方的行为进行全面审查，不受申请人一方复议请求的限制。

但《行政复议法》第二条规定“公民、法人或其他组织认为行政机关的具体行政行为侵犯其合法权益，向行政机关提出行政复议申请……”，即启动者仅仅是相对人。妄自突破会降低法律的权威性，还会导致民事与行政救济路径的混杂。

2.行使撤回权（√）

我国在契约式行政管理上的实践起步较迟，学理上对于行政主体在行政协议中应否享有行政优益权尚存争议。对此在立法上虽然还不够协调完善，但是基本上还是赋予了行政主体在行政协议中的一定特权。因为行政合同不同于民事合同特点之一在于主体地位的不平等性。行政主体在订立、履行行政合同过程中，往往享有一些主导性特权，即行政优益权。如，选择合同相对方的权利，履行合同过程中的监督检查权，单方变更或解除合同的权利以及进行行政强制、制裁的权利等。比较一致的观点认为，行政优益权包括：监督权和指挥权、强制执行权、单方变更和解除合同、制裁权等。

比如《城市房地产管理法》第十九条“在特殊情况下，根据社会公共利益的需要，可以依照法律程序提前收回。”基于这种行政优益权，在国有土地使用权出让合同中，行政主体就有监督土地的使用、因公共利益需要而提前收回土地等特权。再如在我国《土地管理法》第37条：“一年以上未动工建设的，应当按照省、自治区、直辖市的规定缴纳闲置费；连续二年未使用的，经原批准机关批准，由县级以上人民政府无偿收回用地单位的土地使用权……”，在这种情况下，县级政府行使的正是受益人不履行行政协议所附义务时的撤回权。

但是撤回权的行使也要遵循一般禁止与例外撤回的原则。

3.行政制裁（√）

在法国，相对人不履行行政协议时，行政机关基于行政特权可以直接采取诸如金钱制裁、强制执行、单方解除协议等制裁手段，而无需向行政法院提起诉讼。而且，法国行政法院的判例还认为，行政主体的惩罚措施不以行政协议约定为前提。而德国则认为，一旦行政主体与相对人订立行政协议，就表示认可并接受其与相对人的平等地位，在协议请求权的实现方面也应如此。因此，行政主体的请求权不能以行政行为的方式加以确认，不得借助行政行为强制执行。除非签订合同时与相对人作出接受即时执行的约定，行政主体只能像相对人那样，向行政法院起诉。

我国现行的行政协议制度类似于法国模式而有异于德国模式，因此在相对人不履行行政协议时，应该像法国那样由行政主体直接行使其特权，强制相对人正确履行行政协议。这是行政主体肩负实现公共利益的使命之所然，是为保证行政管理目的的顺利实现所必需。

不过，这里的特权行使不应该是行政主体直接强制执行或者申请法院执行，而应该是先依特权对相对人作出与具体行政协议相适应的行政撤回或制裁决定。只有依照法定程序作出并依法送达于相对人，而相对人在法定期限内既不提起行政诉讼又不履行行政制裁决定的，才可以根据新行政诉讼法第97条规定进入非诉执行阶段。即视行政主体对该行政制裁决定是否享有强制执行权，而确定是自行强制执行还是申请法院强制执行。

综上所述，笔者认为对相对人不履行行政协议走“行政撤回”、“行政制裁”加“非诉执行”的救济路径，应该是目前法律框架下的较佳选择。同理，像行政资助、行政奖励，行政主体向特定的相对人提供资助或奖励资金，属于授益行政行为，但通常也会附加一定的负担条件。即接受资助或奖励的主体必须按事先确定的条件获得或使用资金，违反该条件的，资助或奖励主体也有权停止或撤回。

当然，随着我国法治进程的深入推进和契约式行政管理制度的不断完善，若能逐渐减少乃至无需行政主体在行政协议中的特权存在而向德国的处理模式靠拢，则建议建立行政诉讼反诉制度。即改变现行的行政诉讼原被告恒定模式，允许行政协议一方当事人提起行政诉讼，另一方可以反诉。新行政诉讼法只是将行政协议部分纳入行政诉讼，而双方不履行行政协议的情形在现实中屡见不鲜。在双方混合违约的情形下，将其割裂来予以分别处理，不仅缺乏效率，更是难以达致公正。建立行政诉讼反诉制度而将行政协议完整纳入行政诉讼，才能一并审查双方的不履行行为并进行整体判断，从而更加公正、更有效率地处理行政协议纠纷。