刍议“农转非”人员的农村宅基地使用权
陈宝瑞 郑娟
 

快速的城市化在将大量农村人口吸引进城市的同时，也产生了另外两个后果，一是，农业户口的非农化，即进入城市的这部分农民在城市生活工作时间久了，慢慢的就城镇化了，户籍也由农业户转为城镇户；二是，城镇化的这些“农民”对农村的宅基地是否享有权益？特别是随着目前旧村改造、集体土地征收补偿项目的实施，现有的农村宅基地使用权制度与现实情况脱节的现象就日益显现出来，相关的问题、矛盾和弊端也伴随而生。

一、我国农村宅基地使用权制度简介

（一）农村宅基地相关法律规范

所谓农村宅基地，是指农村的农户或个人用作住宅基地而占有、利用本集体所有的土地。立法对农村宅基地使用权进行的调整大体可以分为两个阶段。第一阶段,1982年2月23日国务院发布《村镇建房用地管理条例》,明确了农村宅基地使用权的权利主体、申请与审批程序、用地标准与基本使用规则。1986年6月25日颁布的《中华人民共和国土地管理法》(以下称《土地管理法》)虽然以专章对乡(镇)村建设用地进行了规定,但在农村宅基地使用权方面, 其具体内容与《村镇建房用地管理条例》并无多大差别。虽然1988年对《土地管理法》进行了修改, 但内容并不涉及农村宅基地使用权。1993 年国务院颁布实施了《村庄和集镇规划建设管理条例》,用来调整农村房屋建设,但仅仅规定了申请宅基地的程序及审批条件,没有对农村宅基地使用权的流转及纠纷的解决做出规定。第二阶段,1998年修正的《土地管理法》确立了农村宅基地使用权的以户为单位的申请原则,并明确规定农村村民一户只能拥有一处宅基地使用权。国土资源部于2004年11月2日制定《关于加强农村宅基地管理的意见》，虽提出了许多合理化建议，但也并未涉及农转非人员的宅基地使用权问题。2007年颁布实施的《物权法》也未对农村宅基地使用权作出明确的突破性的规定。

总之，现阶段我国对农村宅基地使用权的管理存在法律空白,法律规范数量极少,而且大部分是一些规范性文件,效力层次比较低。

（二）我国农村宅基地使用权的特征

农村宅基地使用权是我国农村特有的土地权利形式，是农民安身立命的根本所在。从法律角度来说，其具有以下特性: 一是集体所有。我国《土地管理法》规定：城市市区的土地属于国家所有，农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有；宅基地和自留地、自留山，属于农民集体所有；二是权利主体身份的特定性。与国有土地使用权主体的任意性不同，农村宅基地使用权主体具有很强的身份性，农村宅基地使用权的主体主要是集体经济组织的成员；三是无偿性。农村宅基地使用权主要是国家为了保障农民的住宅权益，维护农村社会的稳定而为农民提供的一种社会保障；四是永久性。只要是农村集体经济组织的成员在符合相关条件下，其对宅基地的使用权就是永久性的，没有期限限制。正是由于农村宅基地使用权具有以上特性，特别是其严格的身份性，才使得“农转非”人员对农村宅基地使用权产生了争议。

二、“农转非”人员对原有的农村宅基地是否还享有权益？
众所周知，我国现行的宅基地使用权制度是建立在计划经济体制和城乡分割的户籍制度基础之上，以保障农村村民居住权为单一的价值取向。有学者指出：当前我国农村的土地最根本的功能还是为每一个农民提供生活保障和基本福利。[1]宅基地使用权制度设立的最初目的是保障农民的基本居住权，其生活保障功能被最大价值化，而其作为财产权的权能却受到了严格的限制，如宅基地使用权的取得具有严格的身份性限制，只有符合宅基地申请条件的本集体经济组织成员才具有取得宅基地使用权的资格，且严格禁止宅基地使用权的买卖、租赁、抵押和赠与。但在市场经济飞速发展和城乡一体化进程不断深入的新形势下，我国宅基地使用权制度的先天缺陷很大程度上背离了物权法的基本属性，已经无法适应社会的发展。因此，笔者认为，新形势下探讨宅基地使用权问题应不仅仅局限在《土地管理法》的框架下，还应该结合《宪法》以及《物权法》的相关规定。

根据《土地管理法》的相关规定，只有本集体经济组织的成员才有资格享有该项权益。换言之，非本集体经济组织的成员是没有权利享有农村宅基地使用权的。因此，根据这条规定对于“农转非”人员而言，由于其户口已经由农业户转为非农业户，其当然的已经脱离了农村集体经济组织，就不再具有农村集体经济组织成员的身份，其也无权享有农村宅基地使用权。而根据《宪法》第十三条的规定：“公民的合法的私有财产不受侵犯。”这条规定以国家根本大法的形式确立了保护公民合法财产权不受侵犯的原则。据此，建造在宅基地之上的农村房屋就属于公民自己的合法财产，无论该公民是集体经济组织的成员还是农转非人员对农村宅基地之上的房屋均享有完全的所有权。如果承认地上房屋所有权，而剥夺农转非人员的宅基地使用权，根据“房地一体”原则，建立在宅基地之上的房屋就成了空中楼阁，实质上就变相的侵犯了这部分人员的房屋所有权进而产生违宪行为。

再者，根据《物权法》的规定，所有权人对自己的不动产或者动产，依法享有占有、使用、收益和处分的权利。根据这条规定，农转非人员对其在农村原有的房屋也应享有所有权，国家也不能仅仅根据《土地管理法》的规定，剥夺其合法的私人财产所有权。故，笔者认为依据 “地随房走”原则，农转非人员对农村宅基地使用权应享有权益。

三、“农转非”人员对农村宅基地使用权是否享有继承权

目前我国立法对宅基地使用权的流转是严格禁止的，然而，建造在宅基地之上的房屋作为公民个人的合法财产却依法可由继承人继承。这一立法缺陷就导致了在继承发生时房屋所有权的允许继承与宅基地使用权不得流转之间的矛盾。由此导致宅基地使用权继承案件的裁判标准不一。有的法院判决，无论继承人是否是本集体经济组织的成员均可以依据继承法的规定来继承，但有的法院判决非集体经济组织的成员不能继承宅基地使用权。宅基地使用权继承案件裁判标准不一的现实，不仅暴露出了我国部门法律之间的冲突，而且也凸显了法律、法规和国家政策在宅基地使用权价值导向上的模糊不清，导致了在城乡一体化的新形势下宅基地使用权制度与实践的脱节，不利于保护宅基地使用权权利主体的合法权益。

由此可见，在市场经济飞速发展和城乡一体化进程不断深入的新形势下，我国宅基地使用权制度的先天缺陷，已经严重背离了物权法的基本属性，无法适应社会的发展。因此，笔者建议，在新形势下构建与我国国情相适应的宅基地使用权继承制度是非常必要的。

1、农村宅基地使用权继承于法有据

《中华人民共和国继承法》第三条规定：“遗产是公民死亡时遗留的个人合法财产，包括：（二）公民的房屋、储蓄和生活用品。”该条文明确规定公民的房屋属于遗产的范围，并没有排除农村宅基地上的房屋，故农村宅基地上的房屋可以作为遗产来继承。但，宅基地是否也可以作为遗产来加以继承呢？2011年，《国土资源部、中央农村工作领导小组办公室、财政部、农业部关于农村集体土地确权登记的若干意见》给出了明确的答案：“已拥有一处宅基地的本农民集体成员、非本农民集体成员的农村或城镇居民，因继承房屋占用农村宅基地的，可按规定登记发证，在《集体土地使用证》记事栏应注记“该权利人为本农民集体原成员住宅的合法继承人。”据此，不论继承人的身份是农村集体经济组织的成员还是农转非人员对农村宅基地使用权均享有继承权。

2、农村宅基地使用权继承是发挥其用益物权属性的首要途径

我国宅基地使用权制度是建立在城乡二元制基础上的，其设立之初的目的纯粹是为了保障农民的居住权，因此具有严格的身份性限制，非本集体组织成员不得取得宅基地。但随着市场经济的发展，城乡二元壁垒被打破，逐渐暴露出农村宅基地使用权制度理论准备上的不足。[2]我们知道用益物权是由所有权派生的权利，但是用益物权的这种派生性并不影响它作为一项独立的财产权的存在。用益物权一旦产生，其权利人就在设立的范围内独立的支配其标的物，并进行使用和收益。根据《物权法》的规定，“用益物权是对他人所有的不动产或动产，依法享有占有、使用和收益的权利” 按照用益物权的基本原理，宅基地使用权一经设立，使用权人便可享有独立于宅基地所有权的使用和收益的权利，包括对宅基地的买卖、租赁、抵押与继承。由此可见，现行立法对宅基地使用权继承的限制是与用益物权的基本属性相违背的。因此，笔者认为，应当将宅基地使用权身份性的限制局限于宅基地初始取得的范围内，而基于继承所发生的权属变动不应再受到身份性的限制。当农村村民取得宅基地使用权之后，其继承人不论是否具有本集体组织的身份都可通过继承的方式取得宅基地使用权。

3、现代物权法更强调对物的经济效益的价值追求。

农村房屋与宅基地密不可分，离开了宅基地，房屋的价值就会丧失，它就是空中楼阁。如果人为地将房屋与宅基地活生生地割裂,它们各自的价值要么一文不值,要么大打折扣。这样的规定既不利于社会生产力的发展,也有悖于物权法的内在属性。显然,允许宅基地的继承是实现其价值的有效途径。

4、农村宅基地使用权继承是保护公民私有财产权的内在要求

目前，在农村，许多地区在名义上保护公民合法的继承权，但是却不允许公民继承与房屋密不可分的宅基地使用权，当继承人不具有本集体经济组织成员的身份时，法院通常都会判决公民限期拆除房屋或将其房屋低价转让给本集体经济组织成员。这种做法实际上就等同于将公民合法的私人财产所有权限定了“有生之年”的期限，其实质是对公民私有财产权的一种限制，是对非集体经济组织成员的继承人继承权的变相剥夺。因此，为了全面保障公民的私有财产权，全面落实不同主体的继承人的继承权，必须建立健全与经济社会发展水平相适应的宅基地使用权继承制度。

四、农转非人员是否享有旧村改造补偿的权益

面对旧村改造所带来的补偿，由此产生的矛盾也愈来愈多，其中农转非人员是否享有补偿的权益，也占有相当一部分比例，由此产生的诉讼以及更甚的上访事件也是愈演愈烈，对此问题，结合以上笔者所述的农转非人员的宅基地使用权、继承权问题，做一个探析。

通过前文的论述，我们知道根据《宪法》、《物权法》的规定，农转非人员无论是对原有的农村宅基地还是通过继承所取得的农村宅基地均享有使用权，即其享有用益物权。用益物权作为一项派生性的权利可以独立于所有权，行使自己的权能，独立的占有、使用和收益的权利。旧村改造补偿的利益作为用益物权的一项权能应附属于用益物权。既然农转非人员对农村宅基地使用权享有权益，那么根据收益权的附属性，农转非人员对于旧村改造补偿也应享有权益。

并且2012年11月27日在京举行的中央农村经济工作会议上，温家宝指出：“土地承包经营权、宅基地使用权、集体收益分配权等，是法律赋予农民的合法财产权利，无论他们是否还需要以此来做基本保障，也无论他们是留在农村还是进入城镇，任何人都无权剥夺。推进集体土地征收制度改革，关键在于保障农民的土地财产权，分配好土地非农化和城镇化产生的增值收益。”旧村改造的收益作为对剥夺宅基地使用权的一种补偿，是以宅基地使用权和地上房屋为代价所取得一种财产性权益，农转非人员依法对宅基地使用权和地上房屋均享有权益，继而对旧村改造补偿的收益也应享有权益。

总而言之, 符合我国现代社会与农村发展需要的农村宅基地使用权法律制度, 必然兼顾保障与效率的价值取向,不能再以单一的社会保障理念为价值目标。这是我国农村宅基地使用权法律制度的基本要求。作为宅基地使用权,应当赋予它物权性质,但这种性质的确立, 需要从理论到制度的全面创新。笔者思考的农转非人员对于农村宅基地使用权的权益是在不突破现有的法律框架下,给现实生活中客观存在的农转非人员对农村宅基地使用权是否享有权益现象一个合法的名分。这样既符合法理,适应社会生产力的发展现状,又有利于保护公民的合法权益与社会的和谐。

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[1]［1］刘保玉.所有权的类型化与平等保护原则的结合【J】民商法学，2006，（3）：86.
[2]张卫.论农村宅基地使用权的继承［J］.河南省政法管理干部学院学报，2010，( 1) : 142．